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张海滨:全球气候治理的历程与可持续发展的路径

气候变化是当今世界各国面临的最严峻挑战之一,全球气候治理的走向备受国际社会关注。一般认为,1972年联合国人类环境会议的召开标志着全球环境治理的开端;1990年联合国框架下国际气候谈判进程的启动则标志着全球气候治理正式拉开帷幕。30多年来,全球气候治理不断演进和发展,取得许多积极进展,已经成为人类发展的重要议题和凝聚国际合作的关键领域,被称为“全球治理的一面镜子”。2022年1月25日,习近平总书记在中央政治局第三十六次集体学习时发表重要讲话,强调要积极参与和引领全球气候治理。当前,若要推动全球气候治理再上新台阶,完善全球气候治理体系、坚持多边主义框架下的多层次合作至关重要。

全球气候治理的基本历程与特点

全球气候治理最早可追溯至1972年的联合国人类环境会议。作为会议成果文件之一的《人类环境行动计划》在第70条建议中正式提出,“建议各国政府注意那些具有气候风险的活动”。1979年2月,第一次世界气候大会在瑞士日内瓦召开。会议指出,如果大气中二氧化碳含量保持当时的增长速度,那么到20世纪末气温上升将达到“可测量”的程度,到21世纪中叶将出现显著的增温现象。1987年,世界环境与发展委员会发布了一份重要报告《我们共同的未来》。该报告明确提出,气候变化是国际社会面临的重大挑战,呼吁国际社会采取共同的应对行动。1988年11月,世界气象组织和联合国环境规划署联合成立政府间气候变化专门委员会(IPCC),开展对气候变化的科学评估活动。1990年12月21日,第45届联合国大会通过了题为《为今世后代保护全球气候》的45/212号决议,决定设立一个单一的政府间谈判委员会(INC),制定一项有效的气候变化框架公约,由此正式拉开了国际气候谈判和全球气候治理的序幕。自1991年2月谈判启动以来,先后经过5轮谈判,气候变化框架公约政府间谈判委员会最终于1992年5月9日通过了《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)。1992年6月11日,联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢举行,《公约》面向联合国各成员开放签署,及至1994年3月正式生效。

《公约》为国际社会合作应对气候变化奠定了坚实的法律基础,是全球气候治理的基石,标志着全球气候治理时代的正式到来。此后,在《公约》框架下于1997年达成的《京都议定书》和2015年达成的《巴黎协定》被视为全球气候治理的两大标志性成果。纵观全球气候治理的历史进程,其取得了一定进展并呈现出一些基本特点。

第一,全球气候治理的目标不断清晰和明确。随着全球气候治理进程的推进,国际社会对全球气候治理的目标越来越明确具体。《公约》第二条明确提出了全球气候治理的最终目标:“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现 。”《巴黎协定》第二条明确提出:“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内,并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内,同时认识到这将大大减少气候变化的风险和影响。” 《巴黎协定》中的“具体目标”是在《公约》中“整体目标”的基础上发展而来的,一方面,其进步之处在于直接用气温升幅取代大气中的温室气体浓度,以衡量应对气候变化所取得的效果,从而使治理目标更加清晰、直接且便于测量;另一方面,《巴黎协定》对气温升幅明确提出了“保2℃争1.5℃”的量化目标,有利于进一步敦促缔约方依其承诺履约。

第二,全球气候治理的原则不断演进和调整。《公约》规定了风险预防原则、公平原则和“共同但有区别的责任”原则及各自能力原则等作为国际气候合作的基本原则。《公约》进而规定:“发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响。应当充分考虑到发展中国家缔约方尤其是特别易受气候变化不利影响的那些发展中国家缔约方的具体需要和特殊情况。”为了达成更为广泛且有效的合作,《巴黎协定》中对“共同但有区别的责任”原则进行了补充,在表明必须遵循《公约》所确立的“包括以公平为基础并体现共同但有区别的责任和各自能力的原则”基础上,增加了“同时要根据不同的国情”的表述。此外,另一个值得关注的变化是,可持续发展原则在全球气候治理进程中不断得到强化,联合国2030年可持续发展议程将应对气候变化列为第13个目标即为重要例证。

第三,全球气候治理中的减排模式发生重大变化。2005年2月16日正式生效的《京都议定书》采用的是以“自上而下”为主的减排目标分摊模式。随着形势发生变化,不同国家在全球气候治理中的角色和影响也发生了重要变化,各方利益立场更加难以调和,“自上而下”模式已经无法满足时代发展的要求。及至2015年巴黎气候大会,各缔约方通过了气候变化《巴黎协定》,将减排目标分摊模式改为以“自下而上”为主的国家自主贡献模式。这种转变有利于在尊重各参与主体权益的前提下,最大程度地激发其参与全球气候治理的意愿,推动更多国家相继出台并落实相关政策举措,在一定程度上为改革全球气候治理体系提供了活力和动力。

第四,全球气候治理结构不断发展,形成了多层多元且具有较强韧性的全球气候治理体系。自联合国气候谈判启动以来,全球气候治理的基本结构经过不断演进,逐渐形成了以《联合国气候变化框架公约》及其框架下的《京都议定书》和《巴黎协定》为核心,包括国家行为体、次国家行为体和非国家行为体在内的全球多元多层治理体系和网络,特别是非国家行为体的作用日益上升,已成为全球气候治理发展的重要趋势。现有的全球气候治理体系经受住了2008年国际金融危机、2017年美国特朗普政府退出《巴黎协定》以及2020年以来的新冠肺炎疫情等重大危机的冲击,展现出较强的韧性。

第五,全球气候治理中科学与政策之间的互动日益紧密。科学技术在推动全球气候治理中的作用十分关键。自1990年以来,IPCC已发布6份气候变化评估报告,均对国际气候谈判进程产生重要影响。同时,国际气候谈判又引导了IPCC气候变化科学评估的方向。值得一提的是,绿色低碳技术的发展显著降低了减排成本,直接推动了国际气候谈判进程;国际气候谈判的成果又进一步推动世界绿色低碳技术的创新和发展。中国统筹参与国际气候谈判和发展国内绿色低碳技术,近年来在可再生能源技术和装备方面获得巨大进步即是生动的例证。

当前全球气候治理挑战与机遇并存

当今世界正面临百年未有之大变局,传统安全威胁和非传统安全威胁交织叠加,国际关系中的不确定性和不稳定性显著上升。在此背景下,全球气候治理也面临错综复杂的局面,挑战与机遇并存。当前全球气候治理面临的主要挑战包括以下几个方面。

第一,气候变化风险日益加剧,危及人类生存。联合国有关研究表明,在国际社会的共同努力下,世界正步入“本世纪末全球升温2.7℃”,反映出全球气候治理取得了明显成效,但远未达到《巴黎协定》设定的温控目标。根据联合国环境规划署公布的《2021年排放差距报告》,为了在21世纪末将全球升温控制在1.5℃以下,即实现《巴黎协定》的理想目标,世界需要在2030年前将每年的温室气体排放量减半。2022年国际能源署(IEA)的报告显示,2021年全球二氧化碳排放量上升了6%,达到363亿吨,创历史新高。IPCC第6次评估报告明确指出,目前全球平均地表温度已比工业革命前上升1.1℃,气候变化影响加速,已对地球的每一个部分产生了影响,人类恐将面临灾难性的气候危机。

第二,国际气候变化谈判格局日趋复杂,全球气候治理体系在公平性和约束力等方面仍然存在缺陷。随着国家利益的不断分化,国际气候谈判格局日趋复杂,从初期相对简单的发达国家与发展中国家两大谈判阵营,演变到今天的非常复杂的南北阵营与基于不同利益成立的各种谈判集团并存的谈判格局。例如,在发达国家内部,有美国牵头的伞型集团和欧盟之分;在发展中国家之中,有“基础四国”、小岛国与最不发达国家集团、立场相近发展中国家集团、非洲国家集团、石油输出国国家集团,以及跨南北的环境完整性集团等阵营。在巴黎气候大会上,还出现了包含发达国家和发展中国家的“雄心壮志联盟”等。同时,在践行最能体现公平性的“共同但有区别的责任”原则上,发达国家未能在资金和技术转让问题上兑现其对发展中国家的承诺,导致许多发展中国家在减排和适应两方面都缺乏足够的能力。

第三,传统与非传统安全问题交织,延缓了全球气候治理进程。新冠肺炎疫情反复延宕,对世界经济造成重大打击,严重侵蚀了全球气候治理的经济基础。2022年2月以来,俄乌冲突持续升级对国际关系产生重大影响,或引发新一轮全球性粮食、能源和经济危机,进而对全球气候治理产生负面影响。从短期看,俄乌冲突降低了国际社会对气候变化问题的关注程度,削弱了国际社会对全球气候治理前景的信心,加剧了大国的信任赤字,减少了应对气候变化的国际资源投入。从中长期看,保护主义、单边主义和冷战思维抬头,严重削弱国际社会共同应对气候变化的努力。近年来,以美国为首的一些西方国家热衷于搞排他性“小圈子”“小集团”,泛化国家安全概念,煽动意识形态对立和地缘政治对抗,使世界面临分裂的危险,恶化了全球气候治理的总体国际环境。

当然,我们在看到全球气候治理面临严峻挑战的同时,也应注意到全球气候治理进程中出现的一些积极因素和重要机遇,主要包括以下几个方面。

第一,碳中和目标催生新一轮世界绿色低碳发展浪潮。截至2022年4月,包括中美欧在内的130多个国家和地区提出了实现碳中和的长期减排目标,凸显绿色低碳发展已成世界发展的潮流。2021年格拉斯哥气候大会通过《格拉斯哥气候公约》,顺利完成《巴黎协定》实施细则遗留问题的谈判,并通过了全球碳市场框架细则,作出了逐步减少煤炭使用的全球承诺。

第二,围绕绿色低碳技术和产业发展的全球竞争有利于推动全球气候治理进程。围绕实现碳中和目标,中美欧等纷纷从战略高度看待碳中和问题,竞相将应对气候变化置于外交和国家安全的重要议程之中。大国竞争已经展开并主要体现在国家气候和环境治理能力和现代化水平之争、国际气候秩序规则制定权和话语权之争以及国际道义制高点和全球领导力之争,这在一定程度上加速了全球气候治理总体目标的实现,有利于推动更多围绕全球气候治理的南北对话和南南合作。

第三,应对气候变化不仅是当前世界各国利益最大汇合点和合作的最佳切入点,也是大国合作的主要方向。由于世界面临着治理赤字、信任赤字、和平赤字和发展赤字的困扰,国际合作受到严重侵蚀,国际社会能够形成全球性合作共识的领域十分有限。但由于气候变化问题的全球性、长期性和系统性特别突出,应对气候变化受到各国普遍重视,已成为当前世界各国利益的最大汇合点。与此同时,应对气候变化也成为中美务实合作的重要领域。拜登当选美国总统之后,继续采取前任特朗普政府遏制围堵中国的政策,中美关系持续紧张。但在应对气候变化问题上,中美双方显示出了较强合作意愿,使得应对气候变化成为当下中美之间难得的合作领域。

多管齐下助力全球气候治理可持续发展

当前全球气候治理正处于历史的十字路口,何去何从事关人类永续发展。国际社会应对症下药,加强合作,共同推进全球气候治理。

第一,坚定不移捍卫多边主义,反对单边主义。理念引导行动。气候变化是最典型和最具代表性的全球性问题,全球气候治理必须旗帜鲜明地坚持真正的多边主义。坚持真正的多边主义,在全球气候治理领域主要体现为:胸怀世界,坚持全球利益和国家利益有机统一,摒弃本国利益至上、无视人类共同利益的自私和偏狭思维;务实行动,各国切实履行《巴黎协定》中所作的各项承诺,共同的气候行动是真正的多边主义精髓;开放包容,确保国际气候谈判进程开放透明,使所有利益攸关方的利益都能被充分照顾考虑;相互尊重,坚决反对搞排他性“小圈子”和将应对气候变化意识形态化,搞所谓民主国家和非民主国家之分的假多边主义,以及违背《巴黎协定》基本原则单方面实施碳边境调节措施的单边主义。

第二,积极推进全球气候治理体制的变革和完善。全球气候治理的历史发展进程表明,目前的全球气候治理体制总体上是可行的,不需要另起炉灶、推倒重来,但必须进一步改革和完善。改革全球气候治理体制,必须明确改革方向和目标,即构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系;必须坚持联合国的核心和主体地位,鼓励其他国际组织积极发挥补充和支持作用;必须坚持“共同但有区别的责任”原则,发达国家应尊重发展中国家的发展权益,率先减排,进一步提前实现碳中和目标年份,尽快于2022年前兑现每年为发展中国家提供1000亿美元资金的承诺,增进南北互信。

第三,充分发挥大国在推进全球气候治理中的引领作用。大国应有大国的样子,不能空谈口号和目标,而要通过扎实的气候行动发挥示范引领作用。中国在这方面作出了表率。中国自提出双碳目标以来,科学有序扎实推进碳达峰碳中和目标承诺,成立双碳工作领导小组,基本建立碳达峰碳中和“1+N”政策体系,部分重点领域、重点行业实施方案已正式出台,碳市场有序运行,能源绿色低碳转型持续推进,水电、风电、太阳能发电和生物质发电装机容量均居世界第一。2020年12月12日,习近平主席在气候雄心峰会上通过视频发表题为《继往开来,开启全球应对气候变化新征程》的重要讲话,就进一步推进全球气候治理提出了中国方案,受到国际社会的广泛关注和赞誉。2022年5月24日,在2022年世界经济论坛年会上,中国承诺力争10年内植树700亿棵。这是中国应对气候变化的务实行动,受到国际社会普遍好评。同时,全球气候治理离不开中美合作,继2021年4月双方签署《中美应对气候危机联合声明》之后,同年11月两国在格拉斯哥气候大会期间共同发布了《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》,向国际社会发出了中美合作应对气候变化的积极信号,增强了国际社会对全球气候治理发展前景的信心。

第四,有效发挥次国家行为体和非国家行为体的作用,推动绿色低碳技术不断取得创新成果。包括城市、非政府组织、企业在内的次国家行为体和非国家行为体在全球气候治理中具有独特作用,在环境意识培养、信息数据收集、政策监督、项目实施、低碳技术创新及全球网络构建等领域的重要性日益凸显。国际社会应创造各种条件使它们的作用得到进一步发挥。此外,应对气候变化迫切需要推动科技创新,实现绿色低碳技术的突破。如果绿色低碳技术能在全球推广、普及和应用,全球减缓气候变化的能力就会实现大幅提升。

总之,中国是应对气候变化国际合作和全球生态文明建设的参与者、贡献者和引领者。在全球气候治理面临严峻挑战的时刻,中国坚定推动构建人类命运共同体,积极发挥大国作用,在国际气候谈判中进一步凝聚各方共识、增进沟通协调,推动各国加快落实《巴黎协定》等全球气候协议,为推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系与世界可持续发展积极贡献中国智慧、中国方案和中国力量。

(本文原载于《当代世界》杂志2022年第6期。作者张海滨系目前最好的足彩app国际关系学院副院长、教授,国家气候变化专家委员会委员)

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